zwrot - Dodatki mieszkaniowe

[Maxima]

Pytanie z lex:
Ośrodek znalazł się w posiadaniu informacji, że osoba, która pobierała dodatek mieszkaniowy utraciła tytuł prawny do lokalu w trakcie trwania decyzji (nie zgłosiła się do zarządcy, tj. TBS w celu przedłużenia umowy). Dodatek mieszkaniowy został przyznany jeszcze kiedy posiadała tytuł prawny do lokalu.

Czy ma tutaj zastosowanie art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, mówiący, że zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego?

Czy jest jednak konieczność zmiany decyzji i zwrotu dodatku mieszkaniowego za okres, kiedy świadczeniobiorca nie posiadał tytułu prawnego?

Jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej i do kogo zwrócić się o zwrot wypłaconych świadczeń (świadczeniobiorcy czy zarządcy lokalu)?

Osoba ta nadal mieszka w lokalu i ponosi te same wydatki, nie otrzymała wypowiedzenia umowy najmu.

Odpowiedź

W niniejszej sytuacji:

należało przyznać dodatek mieszkaniowy na okres krótszy niż 6 miesięcy zgodnie z tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego,
są spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy od dnia utraty/braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,
wystąpienia do zarządcy budynku o zwrot nienależnie (bezpodstawnie) wypłaconego dodatku mieszkaniowego za okres nielegitymowania się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1335) - dalej u.d.m., dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 u.d.m., przysługuje:

1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu.

R. Dziczek [w:] Komentarz do ustawy o dodatkach mieszkaniowych [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VIII, Warszawa 2023, art. 2, wskazuje, że "osoba niemająca tytułu prawnego lub jego ekspektatywy, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.m., nie spełnia podstawowej przesłanki ubiegania się o to świadczenie, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 1 pkt 5".

W odniesieniu do treści art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m., w którym ustawodawca uwzględnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu, w wyroku WSA w Łodzi z 13.01.2022 r., III SA/Łd 402/21, (LEX nr 3315999) stwierdzono, że "dopiero prawomocny wyrok sądowy w sprawie o eksmisję, zastrzegający prawo do lokalu socjalnego, konkretyzuje obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego wobec oznaczonej w wyroku osoby. Zatem dopiero po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego skarżąca, oczekując na przyznany lokal socjalny, mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych."

W art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.m. ustawodawca doprecyzował, że dodatek mieszkaniowy może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w art. 2 ust. 1 u.d.m.
c.d.n.

[Maxima]

Oznacza to, że prawo do dodatku mieszkaniowego jest ściśle związane z posiadaniem tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego do tego lokalu.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 20.04.2018 r., I OSK 2519/17, (LEX nr 2543117), "organ administracji publicznej w sprawie, w której przedmiotem jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie jest władny do oceny stosunków cywilnoprawnych łączących strony, w tym wypadku skuteczności rozwiązania umowy najmu lokalu. Wszystkie bowiem spory wynikłe między stronami na takim tle może rozstrzygać sąd powszechny. Organ administracji rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zobligowany ustalić tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub jego brak. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy. Postępowanie takie toczyć się może jedynie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym".

NSA w wyroku z 21.02.2023 r., III OSK 6986/21, (LEX nr 3506426), wyraża pogląd, że „ustalenie, czy wnioskujący o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego posiada prawo do lokalu należy do organu, który prowadzi w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z normatywnych rozwiązań kodeksowych, kształtujących tryb, zakres i formę gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do poczynienia wszelkich ustaleń faktycznych istotnych z perspektywy hipotezy normy prawnej, stanowiącej podstawę prawną wydawanej decyzji administracyjnej - art. 7 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) - dalej k.p.a. W tym celu powinien zebrać każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - art. 75 § 1 k.p.a., a następnie w oparciu o tak zgromadzony materiał, zbudować podstawę faktyczną rozstrzygnięcia - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.”

Co do zasady na podstawie art. 7 ust. 5 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że „sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. Brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku.” (zob. wyrok NSA z 11.10.2006 r., I OSK 1384/05, LEX nr 849546; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.02.2018 r., IV SA/Wr 12/16, LEX nr 2464996).

W świetle powołanych przepisów u.d.m. i stanowisk judykatury w niniejszej sytuacji należało przyznać dodatek mieszkaniowy na okres krótszy niż 6 miesięcy zgodnie z tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Trzeba zatem uznać, że osoba, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie spełnia obligatoryjnej przesłanki do uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m.

c.d.n.

[Maxima]

Ponadto osoba ta bezpodstawnie (bezprawnie) zajmuje dany lokal mieszkalny i ponosi opłaty związane z utrzymaniem tego lokalu bez takiego prawnego obowiązku (bez zawartej umowy najmu), więc nie można stwierdzić, że jest to przypadek zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego i oczekiwania na przysługujący lokal zamienny albo najem socjalny lokalu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m.

Z art. 7 ust. 10 u.d.m. wyraźnie wynika, że zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do braku wpływu zmian danych objętych wnioskiem i załączoną deklaracją w okresie sześciu miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego na wysokość wypłacanego dodatku, lecz nie odnosi się do okresu przyznania świadczenia.

Wobec powyższego, w mojej ocenie, utrata tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest zmianą, która ma wpływ na okres przysługiwania dodatku mieszkaniowego, a nie ma wpływu na wysokość wypłacanego świadczenia.

Okoliczność utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego powoduje spełnianie przesłanek do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy na podstawie art. 162 § 3 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe przepisy k.p.a. regulują jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Treść art. 162 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.).

W wyroku WSA w Poznaniu z 26.01.2021 r., II SA/Po 57/20, (LEX nr 3120670) wyrażono pogląd, że „tylko bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez stronę tytułu do zajmowania lokalu mieszkalnego (socjalnego) lub innego uprawnienia do pobierania dodatku mieszkaniowego w okresie realizacji decyzji przyznającej takie świadczenie daje podstawę do stwierdzenia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym, a i to tylko przy założeniu, że stronie nie zostałaby udzielona ochrona sądowa w postaci orzeczenia o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu.”

W stanie prawnym i stanie faktycznym obowiązującym w sprawie, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa, ponieważ osoba, której przyznano świadczenie utraciła status materialnoprawny określony w art. 2 ust. 1 u.d.m., (tj. nie jest już osobą legitymującą się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego). Jednakże w świetle art. 162 § 1 k.p.a., samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, ponieważ należy także wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W mojej ocenie, w interesie społecznym organu realizującego zadania z zakresu u.d.m., powinno być, aby osoby nieuprawnione nie pobierały z środków publicznych świadczeń, w stosunku do których utraciły prawo.


c.d.n.

[Maxima]

Dla organu realizującego zadania z zakresu u.d.m., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy od dnia utraty/braku tytułu prawnego przez stronę postępowania stanowi powód do wystąpienia na piśmie do zarządcy budynku o zwrot bezpodstawnie wypłaconego dodatku za ten okres. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 7a u.d.m. organ poinformował zarządcę budynku o wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego oraz o okresie, na jaki został on przyznany, to również powinien go poinformować o stwierdzeniu wygaśnięcia prawa do dodatku mieszkaniowego oraz wezwać go na piśmie do dobrowolnego zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia za okres od konkretnego dnia będącego dniem utraty / braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pod rygorem skierowania powództwa o zwrot nienależnego świadczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia na podstawie art. 410 § 2 ustawy z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). W rozumieniu tego przepisu, świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia.

W niniejszej sytuacji, utrata / brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego spowodował brak podstawy do wypłaty dodatku mieszkaniowego za okres nielegitymowania się tytułem prawnym do tego lokalu.

Konkludując, w niniejszej sytuacji:

należało przyznać dodatek mieszkaniowy na okres krótszy niż 6 miesięcy zgodnie z tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego,
są spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy od dnia utraty/braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,
wystąpienia do zarządcy budynku o zwrot nienależnie (bezpodstawnie) wypłaconego dodatku mieszkaniowego za okres nielegitymowania się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

[Maxima]

Osobiście robię tak, że zawsze (!) przyznaję dodatek na 6 miesiecy, zgodnie z ustawą. W przypadkach nieprzedłużenia umowy, utraty tytułu prawnego, wyprowadzenia się z lokalu stwierdzam wygasnięcie lub zmieniam decyzję.
Ważne, by stosować się do przepisu art. 8 § 2 kpa:
"Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

[:-)]

też jednak bym tak zrobiła...zwłaszcza, że zarządca poinformował organ o tym...wygasić i pismo do zarządcy o zwrot za luty i marzec

[brodafix]

Osobiście robię tak, że zawsze (!) przyznaję dodatek na 6 miesiecy, zgodnie z ustawą. W przypadkach nieprzedłużenia umowy, utraty tytułu prawnego, wyprowadzenia się z lokalu stwierdzam wygasnięcie lub zmieniam decyzję.
Ważne, by stosować się do przepisu art. 8 § 2 kpa:
"Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

to są zupełnie dwie różne kwestie gdy:
1. organ posiada informację już w chwili złożenia wniosku o tym , że wnioskodawca posiada tytuł prawny np. umowa najmu zawarta na czas oznaczony np. do połowy trwania dodatku..
przykład: wniosek złożony w II/2024r, załączona umowa najmu na okres oznaczony do V/2024r. - w takim przypadku dodatek należy przyznać do miesiąca, w którym umowa wygasa tj. na okres III - V/2024r., a odmówić na pozostałe 3 miesiące

2. zupełnie inaczej należy rozpatrywać sprawę gdy wnioskodawca zgłasza fakt utraty tytułu prawnego w trakcie trwania dodatku mieszkaniowego ( gdy organ nie miał wiedzy w momencie złożenia wniosku , że taki fakt nastąpi !) - w takim przypadku sama utrata tytułu prawnego ( bez trwałego opuszczenia lokalu) nie może spowodować stwierdzenia wygaszenia decyzji

[brodafix]

też jednak bym tak zrobiła...zwłaszcza, że zarządca poinformował organ o tym...wygasić i pismo do zarządcy o zwrot za luty i marzec

cóż z tego , że poinformował skoro istnieje taki jeden art. w naszej ustawie, o którym wspominałem wyżej
sama utrata tytułu prawnego (bez trwałego opuszczenia lokalu mieszkalnego ) nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji adm.

[brodafix]

Osobiście robię tak, że zawsze (!) przyznaję dodatek na 6 miesiecy, zgodnie z ustawą

Ważne, by stosować się do przepisu art. 8 § 2 kpa:
"Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

Zgodnie z utrwaloną regułą wnioskowania stosowaną podczas procesu dokonywania wykładni norm prawnych, jeżeli można coś więcej to można i mniej (argumentum a maiori ad minus). Dlatego dopuszczalne jest przyznanie dodatku na okres krótszy niż 6 miesięcy i odmowa za dalszy. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2006 r. sygn. akt I OSK 1383/05 organ przyznaje świadczenie za okres, za który spełnione są przesłanki i odmawia za pozostały, bo jest ono podzielne i nie musi obejmować zawsze 6 miesięcy.

[Maxima]

Osobiście robię tak, że zawsze (!) przyznaję dodatek na 6 miesiecy, zgodnie z ustawą. W przypadkach nieprzedłużenia umowy, utraty tytułu prawnego, wyprowadzenia się z lokalu stwierdzam wygasnięcie lub zmieniam decyzję.
Ważne, by stosować się do przepisu art. 8 § 2 kpa:
"Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

to są zupełnie dwie różne kwestie gdy:
1. organ posiada informację już w chwili złożenia wniosku o tym , że wnioskodawca posiada tytuł prawny np. umowa najmu zawarta na czas oznaczony np. do połowy trwania dodatku..
przykład: wniosek złożony w II/2024r, załączona umowa najmu na okres oznaczony do V/2024r. - w takim przypadku dodatek należy przyznać do miesiąca, w którym umowa wygasa tj. na okres III - V/2024r., a odmówić na pozostałe 3 miesiące

2. zupełnie inaczej należy rozpatrywać sprawę gdy wnioskodawca zgłasza fakt utraty tytułu prawnego w trakcie trwania dodatku mieszkaniowego ( gdy organ nie miał wiedzy w momencie złożenia wniosku , że taki fakt nastąpi !) - w takim przypadku sama utrata tytułu prawnego ( bez trwałego opuszczenia lokalu) nie może spowodować stwierdzenia wygaszenia decyzji

Jedni biorą komplet dokumentów, inni tylko potrzebne, tzn. wniosek i deklaracje. Nie mam obowiązku brać umowy najmu (które nawet jeśli konczą się to zazwyczaj są przedłużane). Zarzadca potwierdza tytuł prawny - to mi wystarczy.